• Start
  • Bez kategorii
  • Wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne są jawne (w tym nauczycieli)

Wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne są jawne (w tym nauczycieli)

Po ostatnim artykule dot. wynagrodzeń nauczycieli w Starogardzie Gdańskim otrzymujemy telefony i wiadomości od oburzonych nauczycieli, że bezprawnie podaliśmy imię i nazwisko nauczyciela. Mamy nadzieję, że poniższy artykuł jednoznacznie wyjaśni nauczycielom i kadry kierowniczej oświaty, że nauczyciel jest funkcjonariuszem publicznym i jego zarobki są jawne tak samo jak jego imię i nazwisko.

Opinia prawna

nauczyciel jako funkcjonariusz publiczny

Ustawą z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz  o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 80, poz. 542) wprowadzono do Karty Nauczyciela zapis przyznający nauczycielowi status funkcjonariusza publicznego i wynikającej z tego tytułu ochronie. Powyższa zmiana weszła w życie 24 maja 2007 r. Art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela stanowi, że „nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r., poz. 1137, z późn. zm.).” Z kolei ust. 2 stwierdza, że „organ prowadzący szkołę i dyrektor szkoły są obowiązani z urzędu występować w obronie nauczyciela, gdy ustalone dla nauczyciela uprawnienia zostaną naruszone.”

 Z dniem 24 maja 2007 r. nauczyciel uzyskał status funkcjonariusza publicznego i wynikającą z tego tytułu ochronę ukształtowaną na zasadach określonych przepisami Kodeksu karnego.

Karta Nauczyciela odwołuje się do pojęcia funkcjonariusza publicznego. Należy przypomnieć definicję tego pojęcia. Otóż zgodnie z treścią art. 115 § 13 Kodeksu karnego „funkcjonariuszem publicznym jest Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, poseł, senator, radny, poseł do Parlamentu Europejskiego, sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe, osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, osoba pełniąca czynną służbę wojskową.” W związku z tym, że nauczycielom przyznano status funkcjonariusza publicznego i wynikającą z tego tytułu ochronę podczas lub  w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, określone czyny zabronione, popełnione na szkodę nauczyciela, są ścigane z urzędu, a co za tym idzie kary za popełnienie czynu zabronionego będą surowsze. Na uwagę zasługuje fakt,
że dotychczas czyny zabronione popełnione na szkodę nauczyciela były ścigane  z oskarżenia prywatnego, co powodowało, że jedynie nauczyciel decydował o tym, czy sprawca stanie przed wymiarem sprawiedliwości. W aktualnym stanie prawnym realizacja ochrony przejawia się w tym, że oprócz samego zainteresowanego (nauczyciel) zarówno dyrektor, jak i organ prowadzący szkołę muszą z urzędu występować w obronie nauczyciela, którego prawa zostały naruszone. Tak stanowi, bowiem regulacja art. 63 ust. 2 Karty Nauczyciela.

Na potwierdzenie powyższych rozważań należy przywołać wyrok WSA
w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. o sygn.
II SA/Po 158/16, który w swym uzasadnieniu m.in. stwierdza, ze nauczyciel jest osobą publiczną, cytuję:

„Istotą zawisłego sporu jest przy tym rozstrzygnięcie, czy informacja o zatrudnieniu nauczyciela stanowi informację publiczną, a więc czy stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, wskazał, że rozstrzygając o tym, czy nauczyciel jest funkcjonariuszem publicznym, a w konsekwencji, czy okoliczności dotyczące jego zatrudnienia należą do kategorii spraw publicznych, należy odwołać się do treści art. 115 § 19 ustawy Kodeks karny, zgodnie z którym "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a zadaniem takim jest m.in. realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia w ramach pracy wykonywanej przez nauczycieli szkolnych, co pozwala ich kwalifikować jako osoby pełniące funkcje publiczne. Nauczyciel, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r.
o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), jest pracownikiem pedagogicznym szkoły, placówki oraz zakładu kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli i korzysta – na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.). Przyjąć zatem należy, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną – jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Z pewnością nauczyciel uczący w szkole publicznej, czy przedszkolu publicznym i realizujący podstawowy cel szkolnictwa publicznego, wynikający z Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty pełni zadania funkcjonariusza publicznego”.

 W tym miejscu Sąd zauważa, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne", o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazującym na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Trybunału niemożliwe jest precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia  z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie Trybunału, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Innymi słowy, pełnienie przez daną osobę funkcji publicznej jest postrzegane przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną, przy czym nie może budzić wątpliwości, że pełnienie funkcji nauczyciela spełnia określone powyżej wymogi. Konsekwentnie nie można przyznać racji organom administracji, które uznały, że nauczyciel (w tym nauczyciel przedszkolny), nie jest funkcjonariuszem publicznym, a informacje dotyczące jego zatrudnienia nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnienie na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Równocześnie Sąd wskazuje, że zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż podlega one udostępnieniu osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 742/13, Baza NSA).”

 Na uwagę w tej sprawie zasługuje wyrok z dnia 8 lipca 2015 r. (sygn. ) Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 , prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Sąd, powołując się na doktrynę i orzecznictwo wskazał, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach są traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne, np. kontrahenci zawierający umowy z podmiotami publicznymi, czy osoby ubiegające się o miejsce w służbie publicznej. Osoby takie pozostają bowiem w związku materialnym z władzą publiczną i realizacją funkcji (zadań) publicznych. Jak wskazał NSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami  i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (np. osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole).

Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył również tezy z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. ), zgodnie z którymi przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Zdaniem Sądu, pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, bądź też dopiero ubiegającą się do ich wypełniania. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, NSA zauważył, że zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza, że informacje z okresu, gdy funkcja ta była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki, bowiem wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, w odpowiednim zakresie czasowym.

Podsumowując, NSA stwierdził, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną.

Opinię sporządził Stanisław Kłak – doradca ds. prawnych ZOP ZNP Rzeszów, 10 lipca 2017 r.

Co wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ewentualne ograniczenia wynikają z art. 5 ust. 2, czyli ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ale w przepisie mowa o tym, że „ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa”.

Uszczegółowienie zakresu pojęcia informacji publicznej, w sposób przykładowy, nastąpiło w art. 6 ust. 1 u.o.d.i.p. Z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 należy zatem uznać wszelkiego rodzaju dane, które są związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, a więc także związane z ponoszeniem wydatków – o ile dotyczą one mienia publicznego.

Udostępnienie tej informacji ma też ścisły związek z funkcją publiczną pełnioną przez daną osobę. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest ona związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (wyroki NSA: z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, i z 19 kwietnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 125/11). Zgodnie natomiast z wykładnią tego pojęcia dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.
 

Jak orzekały sądy

Wskazywano, że prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać publicznoprawny charakter materii, której dotyczyły wnioski w zakresie informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a także rangę uwarunkowań konstytucyjnych. wynikających z art. 61 Konstytucji RP, który mówi o tym, że każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

NSA w wyroku z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 (Monitor Prawniczy z 2002 r. nr 23, poz. 1059), oraz wyroku z 23 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 (Monitor Prawniczy z 2003 r. nr 10, poz. 436), za informację publiczną uznał „każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa” oraz „wiadomość niewytworzoną przez podmioty publiczne, lecz odnoszącą się do tych podmiotów”. Także WSA w Kielcach w wyroku z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 18/08 uznał, że wysokość wynagrodzeń pracowników samorządu gminnego – wójta gminy, jego zastępcy oraz pracownika gminy – stanowi informację publiczną. Funkcjonariusze publiczni nie mogą korzystać z ochrony danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska i wysokości ich wynagrodzenia na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2366/14, który stwierdził, że „informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, a takim jest niewątpliwie wójt gminy P., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 695/14)”.

Nagrody i inne składniki wynagrodzenia

Zdaniem judykatury jawne są też informacje dotyczące wysokości przyznanych nagród, także o charakterze uznaniowym. Uznał tak WSA w Opolu w wyroku z 31 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 33/13, w odniesieniu do wydatków regionalnej izby obrachunkowej. Podobny pogląd wyrażono w wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 544/16, w którym przyjęto, że „informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom urzędu gminy (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 64/14; wyrok WSA w Kielcach z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 72/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1334/14).

RODO nie stoi na przeszkodzie

Nieprawidłowe jest przy tym, zdaniem sądów administracyjnych, twierdzenie, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO) mogą stać na przeszkodzie ujawnieniu takich informacji jak pensje pracownika pełniącego funkcje publiczne. Jak uznał WSA w Gdańsku w wyroku z 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 62/18, „przepisy tego rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. te zaś realizują obowiązek ochrony danych osobowych poprzez ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2, które jednakże w niniejszej sprawie z przyczyn podanych wyżej nie ma zastosowania. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że udostępnienie żądanej informacji godzić będzie w ochronę danych osobowych, czy to na gruncie u.d.i.p., czy RODO”.

Należy zauważyć, że według poglądów judykatury to, czy osoba, której dotyczy wniosek, pełni funkcję publiczną, pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru takiej informacji. „Należy bowiem mieć na względzie to, iż fakt, że dana osoba nie pełni funkcji publicznej, nie jest równoznaczne z tym, że wysokość przyznanych tej osobie środków publicznych nie będzie stanowiło informacji publicznej. Pracownik samorządowy jest przecież beneficjentem środków publicznych, pobieranych w postaci wynagrodzenia za pracę i ewentualnych premii za nią. Informacja o dysponowaniu środkami publicznymi, stanowi zaś niewątpliwie informację o charakterze publicznym – w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej” – czytamy w wyroku WSA w Warszawie z 21 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/16).

ŹRÓDŁO

Komentarze obsługiwane przez CComment