Ściśle tajne wynagrodzenia nauczycieli Publicznych Szkół Podstawowych w Starogardzie Gdańskim

11 kwietnia 2019 r. zwróciliśmy się do wszystkich szkół podstawowych w mieście oraz szkół ponadpodstawowych  i Ogniska Pracy Pozaszkolnej w Starogardzie Gdańskim z wnioskiem o udostępnienie następujacych informacji:

1. Podanie wynagrodzenia wraz z dodatkami za miesiąc marzec 2019 r., każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska)  zatrudnionego w szkole z podziałem na przedmiot nauczania/staż pracy/wymiar godzin pracy.

Szkoły PSP 1, 2, 3, 4, 6, Zasadnicza Szkoła Zawodowa, Zespół Szkół Ekonomicznych, I i II LO wydłużyli termin odpowiedzi na nasz wniosek najpóźniej na dzień 11 czerwca 2019r. 

10 czerwca wszystkie Publiczne Szkoły Podstawowe w Starogardzie Gdańskim  odmówiły udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 UDIP. W treści uzasadnienia wskazano, że w toku postępowania wyjaśniającego, Dyrektor wystosował pismo do nauczycieli, w zakresie określenia, czy ich wolą jest skorzystanie z prawa do prywatności, na podstawie art. 5 ust. 2 UDIP. Większość nauczycieli nie udzieliło zgody na upublicznienie ich wynagrodzenia.

Szkoła PSP 1 udostępniła następujące dane:
wynagrodzenia 2 1

Poniżej publikujemy decyzje szkół:
PSP nr.1Wynagrodzenia PSP nr.1

PSP nr.2

PSP nr.3

PSP nr.4

Publiczna Szkoła Podstawowa nr. 6 wcześniej podała wynagrodzenia wraz z dodatkami każdego nauczyciela (bez podania imienia i nazwiska) http://gloskociewia.pl/wiadomosci/56-bez-kategorii/386-wynagrodzenia-nauczycieli-szkol-w-starogardzie-gdanskim . W nadesłanej odpowiedzi w dniu 10 czerwca dyrektor PSP nr.6 udostępnił z imienia i nazwiska 4 nauczycieli:

1. Ryszard Hapoński - przedmiot dyrektor/technika/informatyka,
etat  pełny 18/18,
wynagrodzenie zasadnicze - 3 483,00zł,
staż- 696,60zł, 
Staż -lata - 31,
motywacyjny - 1334,00 zł, 
kierowniczy- 1812,00zł

2. Beata Wirkus - wicedyrektor/ed.wczesnoszkolna,
etat pełny 18/18,
zasadnicze - 3483,00zł.,
staż - 696,60 zł.
staż - lata- 26,
motywacyjny - 1015,00 zł,
kierowniczy - 1015,00 zł.,
wychowawstwo- 178,00 zł,

3. Andrzej Szcześniewski - religia
etat - 12/18
zasadnicze - 1976,67 zł.,
staż - 217,43 zł.,
staż-lata - 11,

4. Martyna Wiśniewska - logopeda
etat - 5/22,
zasadnicze - 673,86 zł.,
staż, staż-lata - 0

W pozostałym zakresie Dyrektor odmówił udostępnienia informacji publicznej i wydał w tym zakresie decyzję.

Jak zauważyć można wszystkie decyzje dyrektorów szkół są identyczne w kwestii argumentacji odmawiającej udostępnienia wynagrodzeń nauczycieli  z imienia i nazwiska. Dyrektorzy uznali, że prawo do prywatności nie obejmuje osób pełniących funkcje publiczne. Z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. 2018 poz. 967 ze zm.), nauczyciel, podczas lub w związku z pełenienim obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w przepisach Kodeksu karnego (ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz.U. 2018 poz. 1600 ze zm., dalej jako: KK). Nauczyciel nie jest więc funkcjonariszem publicznym, w przeciwnym razie nie byłoby potrzeby formułowania art. 63 Karty Nauczyciela. Gdyby ustawodawca chciał zaliczyć do grona funkcjonariuszy publicznych nauczycieli, to rozszerzyłby katalog z art. 115 § 13 KK. Brak jest podstaw do udostępniania danych osobowych nauczycieli, o czym świadczą również przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1, dalej jako: RODO) oraz art. 11 Kodeksu pracy (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, Dz.U. 2019 poz. 1040, dalej jako: KP). 

Od wszystkich decyzji dyrektorów szkół złożyliśmy odwołanie do organu nadrzędnego prowadzącego szkołę  Prezydenta Miasta Starogardu Gdańskiego.

W odwołaniu zarzuciliśmy:

naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1-2 UDIP w zw. z art. 4 pkt 1, art. 86 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1, dalej jako: RODO) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przekonania, że wnioskowana informacja podlega ochronie danych osobowych, co uzasadnia zastosowanie przesłanki ochrony prywatności osoby fizycznej, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie dostępu do informacji publicznej, wnosimy o:

  1. Uchylenie decyzji w całości oraz
  2. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
  1. Uzasadnienie prawne

(1) Na wstępie należy zauważyć, że w ocenie Stowarzyszenia, dyrektorzy szkół w nieprawidłowy sposób sformułowali pouczenie o przysługującym środku prawnym.

(2) Przepisy RODO nie ingerują w przepisy UDIP i nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego. Takich ograniczeń nie zawiera również obowiązująca ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2018 poz. 1000, dalej jako: UODO).

W pkt. 4 preambuły RODO słusznie wyjaśniono, że przetwarzanie danych osobowych należy zorganizować w taki sposób, aby służyło ludzkości. Prawo do ochrony danych osobowych nie pozostaje zaś prawem bezwzględnym i należy postrzegać je w kontekście jego funkcji społecznej, a także wyważyć względem innych praw podstawowych, w tym m.in. wolności wypowiedzi i informacji (wyrażonej w art. 11 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, 2012/C 326/02). W art. 86 RODO określono relację między przetwarzaniem danych osobowych a publicznym dostępem do dokumentów urzędowych. Zgodnie z ww. przepisem, jeżeli posiadany przez organ dokument urzędowy zawiera dane osobowe, to mogą one zostać przez ten organ ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego (dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych).

W doktrynie wskazuje się, że za sprawą art. 86 RODO prawodawca unijny potwierdził wprost (czego nie uczyniono w dyrektywie 95/46/WE) możliwość udostępniania danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych, wyznaczając tym samym relację między prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do informacji publicznej. Autor komentarza słusznie zaznacza, że ujęcie przepisu świadczy o wzrastającym znaczeniu prawa dostępu do dokumentów publicznych, które przybrało w ustawodawstwie polskim postać prawa dostępu do informacji publicznej. Odnosząc się do możliwości wystąpienia konfliktu, gdy w dokumencie urzędowym zawarte są dane osobowe autor jasno wskazuje, że należy sięgnąć do norm kolizyjnych wyrażonych w przepisach prawa krajowego – w tym przypadku do art. 61 Konstytucji RP, a także przepisów UDIP. To w art. 61 ust. 3 wyznaczono możliwy obszar ograniczenia prawa do informacji, czego wyrazem są zaś przesłanki wyrażone przede wszystkim w art. 5 ust. 2 UDIP (Fajgielski Paweł, Art. 86. w: Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2018).

Także N. Zawadzka wskazuje, że art. 86 RODO stanowi deklarację przyzwolenia na ujawnienie danych przez organy władzy publicznej, a szczegółowe regulacje dotyczące zasad publicznego dostępu do dokumentów urzędowych mogą zostać określone w innych aktach prawa Unii Europejskiej lub w prawie państw członkowskich. Państwa członkowskie mogą pozostawić dotychczasowe, szczególne regulacje w zakresie dostępu i ujawniania dokumentów urzędowych, jeżeli te spełniają wytyczne z art. 6 ust. 2 i 3 RODO. W aktach prawnych nie może dojść do wprowadzenia odstępstw od RODO. W prawie polskim regulację zawiera art. 5 ust. 2 UDIP, który zakłada ocenę relacji między prawem do informacji a ochroną danych osobowych w kontekście prywatności osoby fizycznej (Zawadzka Natalia. Art. 86. w: RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2018).

  1. Gumularz zwraca uwagę na motyw 154 RODO, wyjaśniając, że podstawą ujawnienia danych osobowych (w ramach dostępu do informacji publicznej) nie jest art. 86 RODO, a art. 6 ust. 1 lit. c lub e RODO w zw. z określonym przepisem UDIP: (...) Organ publiczny lub podmiot publiczny powinny móc publicznie ujawniać dane osobowe z dokumentów przez siebie przechowywanych, jeżeli takie ujawnienie jest przewidziane przepisami prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, któremu organ ten lub podmiot podlegają. Przepisy takie powinny godzić publiczny dostęp do dokumentów urzędowych i ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego z prawem do ochrony danych osobowych, i dlatego mogą przewidywać niezbędne uwzględnienie prawa do ochrony danych osobowych na podstawie niniejszego rozporządzenia (...) (Gumularz Mirosław. 6. Przetwarzanie a publiczny dostęp do dokumentów urzędowych. w: Ochrona danych osobowych w sektorze publicznym. Wolters Kluwer Polska, 2018).

W nieprawomocnym wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2018 r. o sygn. akt II SAB/Gd 62/18 Sąd podkreślił:

Nie może też odnieść skutku stanowisko Spółki, że udostępnienie żądanej informacji jest niedopuszczalne ze względu na przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie przepływu takich danych, tzw. RODO. Niewątpliwe jest bowiem, że przepisy tego rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. te zaś realizują obowiązek ochrony danych osobowych poprzez ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2, które jednakże w niniejszej sprawie z przyczyn podanych wyżej nie ma zastosowania. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że udostępnienie żądanej informacji godzić będzie w ochronę danych osobowych, czy to na gruncie u.d.i.p., czy RODO.

Z kolei w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r. o sygn. akt II SA/Bk 363/18 Sąd podsumował:

Na uwzględnienie nie zasługuje też argumentacja pełnomocnika organu jakoby udzielenie wnioskowanych informacji mogło narazić Nadleśnictwo na odpowiedzialność odszkodowawczą z uwagi na ochronę danych osobowych i brak stosownej umowy zawartej pomiędzy umowy pomiędzy Nadleśnictwem, a Skarżącym odnośnie powierzenia przetwarzania danych w związku z wejściem w życie rozporządzenia tzw. RODO. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z at. 86 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskich realiach takim prawem jest zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej, która we wspominanym już art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy jednak pamiętać, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 września 2018 r. IV SAB/Wr 158/18, CBOSA).

      (3) Skoro zatem ustawodawca nie uregulował w odmienny sposób przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej, to względne ich zastosowanie organ powinien w dalszym ciągu rozważać w świetle art. 5 ust. 2 UDIP. Zastosowanie przesłanki ochrony prywatności nie powinno mieć zaś zastosowania w przypadku informacji dotyczących nauczycieli.

            W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało jasno przesądzone, że każdy nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczne. Oznacza to, że informacje o ich wykształceniu, czy wynagrodzeniu, stanowią informację publiczną, wobec której nie istnieje jednocześnie możliwość ochrony prywatności. W tym przypadku udostępnieniu informacji nie stoi na przeszkodzie również art. 111 KP. Jako przykład można przytoczyć chociażby wyrok WSA w Krakowie, dotyczący udostępnienia dodatków motywacyjnych dla nauczycieli (wyrok z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15):

Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a zadaniem takim jest m.in. realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia w ramach pracy wykonywanej przez nauczycieli, co pozwala ich kwalifikować jako osoby pełniące funkcje publiczne. Nauczyciel, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy o systemie oświaty jest pracownikiem pedagogicznym szkoły, placówki oraz zakładu kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli i korzysta – na mocy art. 63 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny.

Nie ma zatem podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej o pochodzących ze środków publicznych m.in. dodatkach motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej. O ile do osób pełniących funkcje publiczne zalicza się nauczycieli, o tyle osobami takimi nie są osoby pełniące funkcje usługowe w szkole takie jak: sekretarka, kucharka i kierownik administracyjny szkoły, odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego. Wymienione osoby nie spełniają bowiem zadań publicznych. W przypadku tych osób dostęp do informacji publicznej może zatem zostać ograniczony z uwagi na ochronę ich prywatności.

Uwzględniając przestawione powyżej rozważania należy stwierdzić, iż stanowisko organów nie jest trafne. Wprawdzie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ograniczenie to - jak już wyżej wskazano - nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Z pewnością nauczyciel uczący w szkole publicznej, czy przedszkolu publicznym i realizujący podstawowy cel szkolnictwa publicznego, wynikający z Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty pełni zadania funkcjonariusza publicznego. Chybione są zatem twierdzenia organów, że nauczyciel nie pełni funkcji publicznej w kontekście przepisów u.d.i.p.

W wyroku NSA z dnia 27 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 1526/16) Sąd zajmował się kontrolą innego podmiotu zobowiązanego, ale wskazał jednocześnie:

Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r, poz. 2204 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r. I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r. I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r. I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r. I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5) - pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną, realizacją funkcji (zadań) publicznych. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną.

Wobec powyższego odwołanie jest uzasadnione i wnosimy jak na wstępie.

Ponieważ wszyscy dyrektorzy szkół błędnie wskazali w decyzji pouczenie o odwołaniu od ich decyzji wskazujemy poniżej kto rozpatruje odwołania od decyzji Dyrektora szkoły o odmowie udzielenia informacji publicznej:

W sprawach uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum uznać należy organ prowadzący daną szkołę. Kompetencje tego organu wykonywać będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta) starosta, marszałek województwa (Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Po 656/11).

W rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie Dyrektor Gimnazjum jako organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wydał na podstawie art. 16 ust 1 oraz art. 14 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 16 ust 2 powołanej ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z pewnymi modyfikacjami polegającymi na tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Tym samym w pozostałym zakresie do decyzji o których mowa w art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się przepisy K.p.a.

Poszukując odpowiedzi na pytanie jaki organ jest właściwy dla rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej dyrektora szkoły publicznej wydanej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, a co za tym idzie należy ustalić jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora szkoły publicznej oraz czy przepisy rangi ustawowej nie przewidują odwołania do organu innego niż organ wyższego stopnia.

W tym miejscu zauważyć należy, iż w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest przepisów określających w sposób swoisty organy odwoławcze od decyzji wydawanych na podstawie tej ustawy, a co za tym idzie pełne zastosowanie znajdą w tym zakresie, na podstawie art. 16 ust. 2 tejże ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 17 K.p.a. Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej,

2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie,

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością,

4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Definicję ustawową pojęcia "organów jednostek samorządu terytorialnego" zawiera art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a., zgodnie z którym o ile w kodeksie jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.

W świetle powyższej definicji legalnej nie sposób uznać dyrektora publicznego gimnazjum za organ jednostki samorządu terytorialnego, albowiem nie został on wskazany w tym przepisie zawierającym enumeratywne wyliczenie organów, które są zaliczane do organów jednostek samorządu terytorialnego.

W szczególności dyrektor szkoły nie może być zaliczony do organów gminy, albowiem zgodnie z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są wyłącznie rada gminy, oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Dyrektor publicznego gimnazjum jest zatem wyłącznie organem jednostki organizacyjnej gminy utworzonej w celu wykonywania zadań gminy, do jakich należy zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych oraz gimnazjów.

W świetle powyższych przepisów za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora gimnazjum nie może być uznane samorządowe kolegium odwoławcze, albowiem, jak wynika zarówno z art. 17 pkt 1 K.p.a., jak i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych  organ ten jest organem wyższego stopnia wyłącznie w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, a nie w stosunku do organów jednostek organizacyjnych gminy, czy też jednostek pomocniczych gminy (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. I OW 122/07).

Organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest także kurator oświaty. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o systemie oświaty, kurator oświaty w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, w tym w szczególności wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów szkół - w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów. Sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej niewątpliwie nie należą do spraw z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz spraw dotyczących skreślenia uczniów z listy uczniów.

Publiczne gimnazjum nie jest także organizacją społeczną.

W stosunku do dyrektora publicznego gimnazjum znajdzie zatem zastosowanie art. 17 pkt 3 K.p.a. stanowiący, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 organami wyższego stopnia są - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepisy k.p.a. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "organu nadrzędnego", co uzasadnia sięgnięcie w tym zakresie do wykładni językowej. Przymiotnik "nadrzędny" w polszczyźnie oznacza stojący wyżej w jakiejś hierarchii, mający zwierzchnią władzę, obejmujący szereg jednostek podrzędnych, podporządkowanych sobie (Mały słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1969, s. 416).

Zgodnie zaś z art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.

Powyższy przepis pozwala uznać organ prowadzący szkołę za organ nadrzędny nad dyrektorem szkoły publicznej, albowiem pojęcie nadzoru obejmuje zarówno uprawnienie do kontroli, jak i zalecania usunięcia uchybień stwierdzonych w funkcjonowaniu podmiotu poddanego nadzorowi i sprawowania władzy zwierzchniej nad tym podmiotem.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej należą do spraw administracyjnych, a co za tym idzie objęte są kompetencją nadzorczą organu prowadzącego szkołę.

Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy  o systemie oświaty przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne, przy czym jak wykazano powyżej zakładanie i prowadzenie publicznych gimnazjów należy do zadań własnych gmin, które to jednostki samorządu terytorialnego są organami prowadzącymi tego rodzaju szkoły.

Zgodnie z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 34a tej samej ustawy wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

Reasumując, w sprawach uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum uznać należy organ prowadzący daną szkołę. Kompetencje tego organu wykonywać będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

Komentarze obsługiwane przez CComment