NSA wskazuje Prezydentowi Miasta kto pełni funkcję publiczną w urzędzie

4 stycznia 2019 r. wystąpiliśmy z wnioskiem do Urzędu Miasta w Starogardzie Gdańskim o udostępnienie informacji publicznej między innymi w zakresie wysokości (kwoty) sumarycznej nagród i premii wypłaconych poszczególnym pracownikom pełniącym funkcję publiczną w Urzędzie Miasta w 2018 r. z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu), a także wynagrodzenia brutto za miesiąc grudzień 2018 r. każdego pracownika Urzędu Miasta pełniącego funkcję publiczną z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż̇ wynagrodzenia.

12 lutego 2019 r. Prezydent Miasta udzielił odpowiedzi na wniosek podając  informacje odnoszące się do: Prezydenta Miasta, Zastępców Prezydenta Miasta, Skarbników, Zastępcy Skarbnika, Sekretarza Miasta, Naczelników Wydziałów, Zastępców Naczelników Wydziałów, Podinspektora w Wydziale Podatków i Ewidencji Dochodów, Głównego Specjalisty w Wydziale Inicjatyw Gospodarczych, Komendanta Straży Miejskiej, Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego i jego zastępców.Odpowiedź poniżej:
odpowiedźPR 1

odpowiedźPR 2

odpowiedźPR 3

Odpowiedz Prezydenta  nie odniosła się jednak do wszystkich osób pełniących funkcje publiczne w tym: doradców Prezydenta, podinspektorów,inspektorów, kierowników referatów, głównych specjalistów wszystkich wydziałów. Mimo wystosowanego przez nas wezwania do uzupełnienia informacji Prezydent nie udzielił informacji.

3 czerwca 2019 r. wniesliśmy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 stycznia 2019 r., zarzucając Prezydentowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, a także art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie.

Uzasadniając, że, udzielona odpowiedź nie odnosiła się do wszystkich osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miasta, w tym do Naczelnika Wydziału Informacji Społecznej i jego zastępcy, doradców Prezydenta, podinspektorów, inspektorów, kierowników, referentów, głównych specjalistów wszystkich wydziałów. Ponadto, pomimo wystosowanego wezwania do uzupełnienia udzielonej odpowiedzi Prezydent nadal jej nie udzielił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 września 2019 r  zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku.Wskazując, że Prezydent nie podał informacji dotyczących wynagrodzeń, nagród i premii uzyskanych w 2018 roku przez wszystkich pracowników zajmujących stanowiska kierownicze.

Od tego wyroku  złożyliśmy skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku w stosunku do wszystkich osób pełniących funkcje publiczne w organie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazaliśmy, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji opiera się na błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p., w sposób niewłaściwy zawężającej zastosowanie tego przepisu do osób pełniących funkcje kierownicze. 

Naczelny Sąd Administracyjny 11.08.2020 r. dokonał kontroli zaskarżonego prez nas wyroku  i uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał nie do końca prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd ten prawidłowo powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Jednak sprzecznie z poglądami wyrażonymi w tym wyroku, Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), nietrafnie przyjął, że "Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji". Stanowisko to nie uwzględnia jednego z kryteriów pomocnych dla stwierdzenia pełnienia funkcji publicznych, wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny, czyli związku z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Słusznie stwierdził, Sąd pierwszej instancji, że kompletność udzielonej odpowiedzi budzi wątpliwości. Jednak nawet w świetle wcześniej dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ostatecznie nieprawidłowo zawęził pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne tylko do osób zajmujących stanowiska kierownicze. Takie stanowisko Sądu stoi też w oczywistej sprzeczności z wykładnią art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Konsekwencją nie do końca trafnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, było niezasadne ograniczenie obowiązku ponownego rozpoznania wniosku tylko do informacji dotyczącej osób zajmujących stanowiska kierownicze. To czyni zasadnym również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości, że nie jest trafne stanowisko organu i Sądu, iż pracownikami pełniącymi funkcje publiczne są tylko osoby zajmujące stanowiska kierownicze w organie, natomiast wszyscy pozostali pracownicy samorządowi nie pełnią funkcji publicznych. 

NSA wskazał, że pomocne w kwalifikacji pracowników jako pełniących funkcje publiczne mogą być przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936). W przepisach tego rozporządzenia do stanowisk obsługi, czy pomocniczych zaliczone zostały m.in. następujące stanowiska: starszy majster, kierownik magazynu, sekretarka, pomoc administracyjna: biurowa, techniczna, laboratoryjna (załącznik nr 3, II tabela, lit. f stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska pomocnicze i obsługi). Taka kwalifikacja stanowisk usługowych (obsługowych) i pomocniczych jest jednocześnie spójna z wykładnią prezentowaną w zdecydowanej większości przez sądy administracyjne i TK w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przy tym jest ona zgodna z powszechnym rozumieniem takich kategorii zatrudnienia w urzędach samorządowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych. Z kolei inaczej zaszeregowani zostali pracownicy samorządowi zatrudnieni m.in. na stanowiskach inspektora, podinspektora czy referenta. Te stanowiska mają charakter stanowisk urzędniczych, zatem nie mogą zostać jednocześnie uznane za stanowiska usługowe czy pomocnicze. W przeciwnym razie dokonany przez prawodawcę podział byłby iluzoryczny (załącznik nr 3, II tabela, lit. f stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska urzędnicze).

Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby zajmujące stanowiska kierownicze w organie, lub osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Powyższe oznacza, że pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. będą nie tylko osoby zajmujące stanowiska kierownicze, jak uznał Prezydent Miasta Starogardu Gdańskiego., ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. W ocenie Sądu takimi osobami będą niewątpliwie pracownicy merytoryczni urzędu miasta, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i wydają decyzje administracyjne, nawet z upoważnienia Prezydenta Miasta, a także ci, którzy chociaż nie wydają decyzji administracyjnych, jednak przygotowują całość materiału dowodowego w takich sprawach a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).NSA podsumował, że Prezydent przy ponownym rozpoznaniu wniosku z 4 stycznia 2019 r., dokona prawidłowej, zgodnej z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu kasacyjnego, analizy zakresu obowiązków każdego konkretnego pracownika, pod względem oceny wykonywanej przez niego pracy a więc oceny, czy w określonym zakresie nie wykonuje ona jednak funkcji publicznej.

Orzeczenie jest prawomocne

Cała sentencja wyroku NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/5E9A68B0BF

Komentarze obsługiwane przez CComment